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Análisis y opinión sobre energía, geopolítica y civilización

 


Los Subsidios a la Gasolina


 

Por Diego J. González Cruz

EL Centro Internacional de Energía y Ambiente del IESA (CIEA) en marzo realizó el evento sobre Petróleo y Desarrollo, titulado ¿Maldición o Bendición? Abundancia en Recursos Naturales, con el Dr. Alan Gelp (Center for Global Development, Washington D.C); en junio se efectuó un taller y la invitada fue la Dra. Luisa Palacios (MGA, NY), para tratar el tema Petróleo y Desarrollo, como parte del Programa Diálogos por Venezuela; y más recientemente, el día 21 de junio, Francisco Monaldi, Director del CIEA y Pedro Luis Rodríguez, Coordinador Académico del CIEA dictaron la Conferencia "Ajuste de Precios en la Gasolina: Experiencias Contrapuestas en Irán y Nigeria", organizada por Global Business Consultants (GBC) y CONAPRI. En los tres eventos el tema sobre los precios de los combustibles derivados del petróleo estuvo en el tapete, en especial el tema de sus subsidios, y finalmente asociando estos a una forma de distribución de la renta petrolera en el caso Venezuela.

Para tratar el tópico de los subsidios en Venezuela y su solución, tenemos que salirnos del tema propiamente dicho y estudiar porque resultan estas cargas para el Estado venezolano. Los subsidios ocurren porque el Estado dispone de la renta petrolera que no le pertenece, y pretende devolverle parte de la misma por esta vía a sus verdaderos propietarios: los ciudadanos. Entonces, el problema principal no son los subsidios, que por supuesto deberán ser revisados, sino en primer lugar establecer quien se apropia de la renta del petróleo y porque, que por lo demás es mucho mayor que los subsidios: en 2011 se habla de unos 19.000 millones de dólares (MUS$) en subsidios a los combustibles vs. 58.637 MUS$ en aportes totales directos a la Nación por concepto de la explotación petrolera, mayormente por regalías que deberían ir al dueño de los recursos: los ciudadanos. Cómo debe ir esa renta a los propietarios, será el motivo de otra discusión.

Valga recordar que la teoría económica del capitalismo rentístico, y el relevo del capitalismo rentístico ha sido tratado extensamente por el profesor Asdrúbal Baptista en sus libros con esos títulos de 1997 (Ediciones IESA) y 2004 (Fundación Polar). De manera diáfana explica el origen de esa renta, y como el Estado venezolano se ha apropiado históricamente de esta, y sus posibles formas de distribución, esto último insistimos no vamos a discutirlo en este momento.

Valga recordar los conceptos básicos que maneja Baptista: (…) el tema que nos ocupa lo desencadena el petróleo. El petróleo no se “produce” el petróleo se “explota”. La formación de la renta no ocurre en el país, la renta fundamentalmente se genera en el exterior (cuando el petróleo y sus derivados se venden), esto quiere decir que la renta no se produce en el país sino que se capta, y este capturador es el Estado o más específicamente el gobierno, el cual históricamente se ha ocupado de distribuirla en forma de salarios y beneficios (capacidad de producir y capacidad de consumir, incluido los subsidios). Las divisas que genera hoy el petróleo representan el 96% del total de las exportaciones venezolanas y son factor determinante en el presupuesto corriente de la Nación.

Y llegamos a la tan hablada Siembra de Petróleo, como mejor mecanismo político de distribución de la renta, que en pocas palabras radicó en el hecho social, cultural y económico de transformar a Venezuela de un país rural a un país urbano (AB), sin entrar en juicios de valor de cuál ha sido el resultado final, que por lo demás no parece positivo. Como referencia podemos decir que la distribución de la renta en el “área social” se ha exacerbado políticamente en los últimos 11 años, con el Plan de PDVSA “Siembra Petrolera”, que ha totalizado entre los años 2001 y 2011 123.696 millones de US$ (PIB del 2011 fue de 325.678 millones de US$), mas detalles en la Tabla No 1. Salvando los tiempos valga recordar que los EE.UU. en su programa de ayuda para la reconstrucción de Europa (Plan Marshall o Programa para la Recuperación de Europa), costo 12.000 millones de US$, y para esa fecha el PIB de la republica del Norte era de 248.000 millones de US$. Ese Plan se concluyó con éxito entre 1948 y 1952, apenas 4 años.

Una política pública para el mercado interno de los combustibles venezolano para eliminar los subsidios, o ¿Qué hacer para desmontar los subsidios en el tiempo?

La política pública para desmontar los subsidios en el tiempo será clave. Hay experiencias positivas en el Mundo como son los casos de Irán y México (aumentos semanales desde 2010 para llegar al precio internacional) entre otros.

El Consejo Nacional de Energía que se creará, o en su defecto el ministerio de Energía, propondrán al presidente de la República elaborar un Decreto-Ley con el siguiente contenido:

1. Los productores de hidrocarburos, incluida la estatal PDVSA, tendrán que cumplir con una cuota para atender el mercado interno de combustibles, en función de su producción de petróleo, vendiéndolos a los precios tope que establezca el Ente Regulador para todos los combustibles hoy subsidiados

2. El gobierno nacional puede asumir parte de ese compromiso al mercado interno, adquiriendo de los productores los combustibles que desee subsidiar, a los precios que tenga fijado el Ente Regulador para todos los combustibles. Esto incluye a la estatal PDVSA, que por ninguna forma debe asumir las pérdidas que acarrean los subsidios

3. El gobierno nacional no puede asumir parte de ese compromiso al mercado interno, usando la figura de las regalías en especie, porque las regalías no le pertenecen al gobierno. La única figura que podría utilizar seria recibir el Impuesto sobre la renta en especie, y usarlo para dar sus subsidios

4. Ni la empresa estatal ni los particulares correrán con subsidio alguno, solo cumplirán con su cuota, y el precio que fije el Ente les evitará perdidas. Aquí no se debe considerar el costo de oportunidad de exportarlo todo, porque tendrán para exportar, después de cubrir sus cuotas

5. Mientras se amplía el parque refinador, PDVSA tendrá que recibir en sus refinerías los crudos de los particulares

6. Se entiende que esa política de subsidios, muy bien focalizada para los que realmente lo necesiten como el transporte público y el de bienes y servicios, será coyuntural y deberá ser eliminada en el tiempo.

La implantación de esta política pública debe ser precedida de una amplia campaña informativa sobre el tema, en especial:

a. Hasta la fecha los subsidios no han beneficiado mayormente a los que verdaderamente lo necesitan (el transporte público y el de bienes y servicios)

b. Estos subsidios han promovido el mal uso y derroche de los combustibles

c. Los subsidios han promovido el contrabando de los mismos a países vecinos donde los combustibles cuestan mucho mas

d. El monto que ha dedicado el Estado a producir esos subsidios podría ir a beneficiar directamente a la población en materia de educación primaria, artesanal, secundaria y técnica, para provecho de los más necesitados (propuesta del Padre Luis Ugalde)

e. El Ejecutivo Nacional no podrá continuar soportando la presión que le ejerce en su presupuesto tener que cargar con esos subsidios

f. Es necesario una reforma profunda en materia de subsidios y reforma del precio de los combustibles que atienden el mercado interno, ellos tendentes a hacer un uso más eficiente de los combustibles

g. Los subsidios, ahora bien orientados irán a los que realmente lo necesitan, sin distorsionar el mercado natural de los combustibles; por su carácter coyuntural siempre estarán en revisión para evaluar su costo-beneficio y su practicidad en la implementación

h. El Ente Regulador debe ser transparente en informar a la ciudadanía constantemente (a través de su Web) sobre cómo se están comportando los subsidios y el efecto que están teniendo

i. Todo lo anterior formara parte de una política energética integral que produzca el mejor balance en materia de usos y precios de los hidrocarburos líquidos, el gas natural (por tubería y en bombonas) y la electricidad

j. Esta política de subsidios y precios de la energía es parte de una gran reforma económica en otros sectores del país, no es un hecho aislado.

Sin embargo, para llevar adelante la política propuesta, un equipo de juristas debe revisar la legislación vigente, porque, entre otras cosas, hay que reformar la Ley Orgánica de Hidrocarburos (2006) en su artículo 57 (permitir que los particulares comercialicen y no estén obligados a entregar los productos a PDVSA), o aprovechar el artículo 58, si el Ejecutivo produce el Decreto mencionado basado en el artículo 57, y excluye a las gasolinas el diesel, el fueloil y las naftas. También hay que reformar el artículo 60 para que no sea el Ejecutivo Nacional quien fije los precios sino el Ente Regulador a crearse, o en su lugar hacer uso del artículo 59 y sacar a los combustibles objeto de subsidios mediante una Resolución.

Así también hay que derogar la Ley Orgánica de Reordenamiento del Mercado Interno de los Combustibles Líquidos (2008)

La fotografía del 2011

Para entrar en materia, veamos de cuanta renta estamos hablando y quien la causa. En primer lugar están los aportes fiscales tradicionales. El termino oficial se refiere a “Aportes Fiscales Pagados a la Nación” que en 2011 totalizó 19.033 millones de dólares americanos. Estos aportes incluyen: regalías sobre el petróleo y el gas natural “producidos” (12.473 millones de dólares americanos); Impuesto sobre la Renta (3.928 millones de dólares americanos); Impuesto de Extracción (1.514 millones de dólares americanos); Dividendos (1.000 millones de dólares americanos); Impuesto Superficial (90 millones de dólares americanos) e Impuesto de Registro de Exportación (28 millones de dólares americanos); mas detalles en la Tabla No 2. En segundo lugar, como ingresos al Estado, están los nuevos aportes a la Nación: aportes para el desarrollo social, léase Misiones y otros planes (24.876 millones de dólares americanos); y aportes y contribuciones al FONDEN (14.728 millones de dólares americanos), para un total de 39.604 millones de dólares americanos en 2011 (Tabla No 1). Es decir, que en el año 2011 los aportes a la Nación en sus dos variantes sumaron 58.637 millones de dólares americanos, que representa el 47% de todo lo recibido por ventas de petróleo crudo y sus productos, todas las cifras acorde con el Informe Anual 2011 de Gestión de PDVSA.

¿Quién o quienes producen esta renta?

La renta es función directa de la producción de petróleo, y por lo tanto de todo lo que se recibe por su venta como crudo y sus productos. Valga aclarar que también la venta de los productos del gas natural producen renta, pero dado el pequeño monto comparado con la del petróleo no se considera en este análisis.
Para estimar la producción “real” de petróleo 2011 de Venezuela se empleó la cifra OPEP (terceras fuentes-2.378.000 b/d) y se supone que la producción de las empresas mixtas (911.000 b/d) es verdadera porque los particulares usan la cifra para cobrar a PDVSA sus dividendos (ver Tablas No 3 y 4).

Y de allí se calcula la más exacta producción de petróleo por gestión directa de PDVSA (son 1.467.000 b/d). Las empresas mixtas excluyendo la Faja produjeron 405.000 b/d y las empresas mixtas de la Faja 506.000 b/d.

Para estimar las producciones futuras de la Faja se uso como referencia el año de máxima producción (2006), cuando las 4 Asociaciones promediaron 602.000 b/d y Bitor produjo 61.000 b/d para un total de 663.000 b/d, por lo tanto, estimamos que en los próximos 3 años se recupere esa producción, y a partir de allí se harán los estimados para los próximos 10 años.

Como referencia diremos que según las cifras oficiales de exportación de PDVSA en 2011, la estatal exportó 1.560.000 b/d y las empresas mixtas exportaron 357.000 b/d.

Producción de líquidos en las refinerías

Para estimar la producción de líquidos de las refinerías en el país, para abastecer el mercado interno, y la distribución de los subsidios, en función teórica de cuanto aportó a ese mercado PDVSA y cuanto las empresas mixtas, es necesario realizar el ejercicio a partir de la producción oficial de las refinerías que se dice se entregó en 2011 al mercado nacional, y luego extrapolar esa proporción al aporte de cada sector en 2015 y 2022.

En 2011 se entregaron a las refinerías nacionales 991.000 b/d (más 131.000 b/d no producido en el país). De esa entrega a las refinerías fueron al mercado interno 568.000 b/d y se exportaron 553.000 b/d.

De esos 568.000 b/d al mercado interno 293.000 b/d son gasolinas para automóviles, 181.000 b/d gasóleos y destilados, 52.000 b/s fueloil, 17.000 b/d naftas y 26.000 b/d otros productos, para un total de 543.000 b/d que son los combustibles sujetos a subsidios. Si distribuimos esas entregas subsidiadas entre la producción PDVSA (61,7%) y las empresas mixtas (38,3%), según inferencia PDVSA en 2011 subsidió 335.000 b/d de productos y las empresas mixtas 208.000 b/d.

La fotografía del 2015

| Las regalías, que conforman el mayor aporte a la renta, en los próximos tres años con producción de 2.700.000 b/d, suponiendo que se mantiene el porcentaje de 30% para el petróleo (LOH 2006), sumarian 16.278,5 millones de US$. Detalles en la Tabla No 3.

La producción total de Venezuela para el año 2015 se estima será de 2,7 millones de barriles diarios, de los cuales PDVSA por gestión propia produciría 1,4 millones de barriles diarios, las empresas mixtas o licenciatarias para la fecha no Faja 637.000 barriles diarios y las licenciatarias para la fecha de la Faja 663.000 barriles diarios. La producción de las licenciataria no Faja provendrá de la reactivación de los campos y pozos hoy inactivos y de las áreas nuevas en tierra. Detalles en la Tabla No 5.

Si se estima que el mercado interno de combustibles líquidos para 2015 será de 700 mil barriles diarios (no habrá contrabando y el gas natural estará reemplazando el diesel y el fueloil en el sector eléctrico), los productos subsidiados totalizarían 669.000 b/d. De esos productos para 2015 corresponderían 347.000 b/d para PDVSA y 322.000 b/d para los particulares. Para el 2015 la participación de PDVSA en nombre del gobierno en el aporte al mercado nacional se reducirá en 2015 a 51,9 % de 69,5 % que tuvo en 2011.
 
La fotografía del 2022

Las regalías, que conforman el mayor aporte a la renta, en los próximos 10 años, con producción de 5.000.000 b/d, suponiendo que se mantiene el porcentaje de 30% para el petróleo (LOH 2006), sumarian 30.145,4 MUS$. Detalles en la Tabla No 3.

Para el año 2022 la producción total se estima será de 5,0 millones de barriles diarios, de los cuales PDVSA por gestión propia produciría 1,4 millones de barriles diarios, las empresas licenciatarias no Faja 2,6 millones de barriles diarios y las licenciatarias de la Faja 1,0 millón de barriles diarios. La producción de las licenciataria no Faja provendrá de la reactivación de los campos y pozos hoy inactivos y de las áreas nuevas en tierra. Detalles en la Tabla No 5.
Para el 2022 el mercado interno será de 1,2 millones de barriles diarios, y la producción de petróleo de PDVSA será de 1,4 millones de b/d y la de las empresas mixtas o licenciatarias 3,6 millones de b/d.

Si se estima que el mercado interno de combustibles líquidos para 2022 será de 1.200.000 b/d (no habrá contrabando y el gas natural estará reemplazando el diesel y el fueloil en el sector eléctrico), y los productos antes subsidiados totalizarían 1.147.000 b/d, corresponderían 321.000 b/d para PDVSA y 826.000 b/d para los particulares. Para el 2022 la participación de PDVSA en nombre del gobierno en el aporte al mercado nacional se reducirá en 2022 a 28 % de 69,5 % que tuvo en 2011.

Resumiendo, la política pública propuesta le reducirá la carga de los subsidios al gobierno de 69,5 % (que en la práctica es 100%) que tuvo en 2011 a 28 % en 2022.

Una política de subsidios para su eliminación final

Para efectos de cualquier política de subsidios habrá que tomar en cuenta que de una producción total de petróleo en 2015 de 2.700.000 b/d, las empresas mixtas (incluyendo la Faja) aportarían 1.300.000 b/d, por lo tanto 322.000 b/d seria el compromiso de las empresas particulares con el mercado interno de los cuatro principales combustibles, el resto lo exportarían como petróleo y productos; y para el 2022 de una producción de petróleo de 3.600.000 b/d, que aportarán las empresas mixtas a la producción total de 5.000.000 b/d, 826.000 b/d seria su compromiso con el mercado interno, el resto lo exportarían como petróleo y productos, por lo tanto las empresas mixtas estarán en posición de vender su cuota de productos en el mercado interno a los precios topes que establezca el Ente Regulador, y obtener ganancias, además de las que obtendrán por exportar el resto de los productos no comprometidos con el mercado interno y así sus crudos. Con esto queremos decir que la situación de los subsidios se irá resolviendo por si sola en la medida que mas productores privados entren en el mercado.

A cómo venderán los particulares la gasolina, el diesel y el fueloil
Para cumplir con la Ley Orgánica de Hidrocarburos, con respecto a la obligación de satisfacer el mercado interno, los particulares deberán cumplir con la cuota de aportes que establezca el Ente Regulador, tanto a ellos como a PDVSA.
 
Para el año 2015 la obligación de las empresas mixtas para los tres principales combustibles es de 202.700 b/d (detalles en la Tabla No 7). Para efectos de cálculo solo usaremos las gasolinas para automóviles (112.900 b/d).

Como referencia, aunque el ejercicio es válido para otros mercados, el costo de oportunidad de la venta de esa gasolina en el mercado americano es de 3,533 US$/galón (148,39 US$/barril-junio 2012). Calcularemos el costo mínimo de venderla en el país. Según cifras de PDVSA 2011, el costo de producción de un barril de petróleo equivalente es de 7,53 US$/barril y el costo de refinación es de 3,53 US$/barril; así el costo total en la puerta de la refinería seria de 11,06 US$/barril, para estimar el precio final de venta habría que sumar la ganancia “razonable” del productor/refinador, los costos de transporte, el margen de distribución y los impuestos locales, que en cualquier caso son cantidades menores (caso Venezuela hoy), así que podríamos hablar de unos 14,0 US$/barril, es decir el precio tope podría ser 0,3787 Bs.F./litro (es decir 0,33 US$/galón), 3,9 veces superior al precio actual de la gasolina de 95 octanos (0.097 Bs.F./litro).

Con respecto al mercado americano (3,533 US$/galón) el diferencial seria 3,2 US$/galón. Por lo tanto, cumpliendo con el mercado interno los particulares podrán exportar sus productos refinados, y así su petróleo producido remanentes, por lo que si podrán estar en el mercado de las estaciones de servicio y conveniencias vendiendo por debajo del mercado de exportación y 3,9 veces por encima del precio que vendería su gasolina subsidiada PDVSA.

Sera el mercado el que dirá quienes comprarán una gasolina u otra y en que estaciones de servicio. PDVSA, informó que de las 1.832 estaciones tenía el 49% (896) de ese mercado y los particulares el 51% (936), pero con una política de ir estatizando estas últimas. La tendencia debe ser revertir esa política actual y que cada vez haya más estaciones de servicio y conveniencias de particulares.

En una economía que se va a ir liberando, tendremos ciento de productores de petróleo y varios refinadores independientes, que vendan sus productos en el país a miles de distribuidores con sus estaciones de servicio y conveniencias, también independientes, con sus propios precios, como en la mayor parte del mundo, por lo que se resolverá definitivamente la situación de los subsidios a los energéticos. Por supuesto todo será cuestión de voluntad política, para poder reformar las leyes actuales.

Este aumento no ocurriría de una vez, para alcanzar el precio meta tendría que irse incrementando en el tiempo hasta 0,3787 Bs.F./litro, y luego hasta su valor de exportación, o el que proponga el Consejo Nacional de Energía, adopte como política el ministerio de Energía, y acuerde el Ente Regulador. En bolívares al cambio oficial hay que pasar de 0,097 a 4,01 Bs/litro un salto cuántico, aunque no sería muy alto si lo comparamos con el precio máximo promedio de la gasolina en Brasil que cuesta 7,75 Bs/litro, o Colombia que está en 5.69 Bs/litro.

De aprobarse una política pública en materia de combustibles que permita que los particulares vendan la gasolina a un precio tope tal que recuperen el costo del barril producido, los costos de refinación y los de distribución, mas una ganancia “razonable” (la Ley Orgánica de Hidrocarburos Gaseosos firmada por el presidente Chávez en 1999 ya lo establece así para el gas natural); y que el gobierno, a través de PDVSA, administre solo para su producción propia la política de subsidios, pagándole a la empresa lo que cuestan los combustibles, se estará avanzando, porque el país podrá vivir con los dos precios: hasta el tope de precios de las estaciones de servicio de los particulares y el subsidiado de las estaciones PDV, que el gobierno irá desmontando en el tiempo, y sus precios se irán pareciendo cada vez más a los de los particulares. Todo esto sería controlado por el Ente Regulador. Es importante enfatizar que no será PDVSA quien cargará con el subsidio, porque ésta venderá en sus estaciones los productos al precio tope que establezca el Ente Regulador. Con el subsidio, hasta que se desmonte completamente, tiene que cargar el gobierno con su presupuesto, ya que el gobierno le pagará a la estatal lo que cuestan los combustibles.

Veremos las estaciones de servicio y conveniencia de los particulares vendiendo la gasolina a diferentes precios, según sus economías, y siempre acorde con el tope que les establezca el Ente Regulador, como ocurre en muchos países del mundo.

ANEXOS
Anexo 1:

La situación Producción – Reservas

¿Puede Venezuela cumplir con esos niveles de producción?

Alcanzar y mantener los niveles de producción para el 2015 y 2022 va a depender del nivel de reservas probadas que se tiene, de verdaderos deseos de aumentar la producción y de un proceso amplio y acelerado de “apertura”, donde finalmente los particulares nacionales e internacionales terminarán produciendo y refinando más que la estatal. Para realizar este ejercicio, excluiremos las “reservas probadas” de la Faja que resultaron del Plan Magna Reserva, y se utilizarán como referencia las reservas probadas para las Áreas tradicionales al 31 de diciembre 2011 que reportó PDVSA en su Informe de Gestion 2011. Con respecto a la producción de la Faja, hay las reservas suficientes para soportar prácticamente cualquier nivel de producción, sin tener que llegar a la exageración de reservas que está reportando el gobierno, solo por razones políticas. Las cifras de reservas de las áreas tradicionales indican que si se puede mantener el nivel de producción que antes hemos indicado. Más detalles en la Tabla No 6.
 
Anexo 2 (Tablas)

Tabla No 1



Fuente: PDVSA, Informe de Gestión 2011, página 158
 
Tabla No

 


 


Referencias:

1. Baptista, Asdrúbal (1997), Teoría económica del capitalismo rentístico, Ediciones IESA

2. Baptista, Asdrúbal (2004), El relevo del capitalismo rentístico, Fundación Polar

3. González, Diego J., Barriles de Papel No 88 (2012): El mito del precio de la gasolina http://www.petroleum.com.ve/barrilesdepapel/

4. Hernández, Nelson (2012), El Precio de las energías en Venezuela, http://analitica.com/va/economia/opinion/9164398.pdf y https://www.box.com/s/faeb3bb2674acc4972b0

5. Informe del Fondo Monetario Internacional sobre la reforma Iraní, http://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2011/wp11167.pdf, consultado el 05 de Julio 2012.

6. La exitosa experiencia iraní, consultado el 05 de Julio 2012, http://en.wikipedia.org/wiki/Iranian_targeted_subsidy_plan,

7. México, alza en el precio de la gasolina, http://www.bloomberg.com/apps/news?pid=newsarchive&sid=aDjOQIfJaq4A

8. Oliveros, Asdrúbal (2011), http://prodavinci.com/2011/09/12/economia-y-negocios/sobre-el-incomodo-subsidio-a-la-gasolina-por-asdrubal-oliveros/

9. PDVSA, Informe de Gestion 2011

10. Reza Maknoon, A.H.M y ,Arabyarmohammadi, Hoda (2011), 2nd International Conference on Environmental Science and technology, LACSIT Press, Singapore

11. UNEP (2008), Que es el subsidio a la energía, http://www.unep.ch/etb/publications/Energy%20subsidies/EnergySubsidiesFinalReport.pdf
Barriles de Papel No 92
UNA SALIDA PARA LOS SUBSIDIOS A LA GASOLINA 

Diego J. González Cruz / 05 07 2012

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Diego J. Gonzalez Cruz , PE, es ingeniero de Petróleo, reconocido especialista en Materias de Gas Natural y sus componentes, prestó servicios durante 38 años en la industria petrolera venezolana, actualmente se desempeña como Senior Associate E&P and Natural Gas GBC Global Business Consultants (gonzalezdw@gmail.com). Los puntos de vista expresados no necesariamente son los de Petroleumworld. . Sus puntos de vista no necesariamente son los de Petroleumworld .

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